UCHWAŁA Nr VII/51/2015

Rady Gminy Gietrzwałd

z dnia 27 maja 2015r.


w sprawie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie



Na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) oraz art. 54§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Rada Gminy Gietrzwałd uchwala, co następuje:


§ 1.1. Rada Gminy Gietrzwałd przyjmuje treść odpowiedzi na skargę z dnia 30 kwietnia 2015r. (wpłynęła do urzędu 05.05.2015r.) na uchwałę Nr V/33/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo, gmina Gietrzwałd opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. pod poz. 1613 w dniu 29.04.2015r., wniesioną przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i postanawia o jej przekazaniu wraz z aktami sprawy sądowi.

2. Treść odpowiedzi na skargę stanowi załącznik do niniejszej uchwały.


§ 2. Upoważnia się Wójta Gminy Gietrzwałd do ustanowienia pełnomocnika procesowego, który będzie reprezentował Gminę Gietrzwałd przed właściwym sądem administracyjnym.


§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Gietrzwałd.


§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.


Załącznik

do uchwały Nr VII/51/2015

Rady Gminy Gietrzwałd z dn. 27.05,2015r.


Gietrzwałd, dnia 27.05.2015r.


Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Olsztynie

ul. Emilii Plater 1

10-526 Olsztyn


Skarżący: Wojewoda Warmińsko-Mazurski

Al. M. J. Piłsudskiego 7/9, 10-575 Olsztyn


Strona przeciwna: Gmina Gietrzwałd- Rada Gminy Gietrzwałd

Urząd Gminy w Gietrzwałdzie, ul. Olsztyńska 2, 11-036 Gietrzwałd


Odpowiedź na skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Nr V/33/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo, gmina Gietrzwałd.


Działając w imieniu Rady Gminy Gietrzwałd, na podstawie uchwały Nr VII/51/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 27 maja 2015r., w oparciu o przepis art. 54§ 2 Ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), wnoszę o:

Oddalenie skargi.


Uzasadnienie

W dniu 30 kwietnia 2015r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył skargę na uchwałę Nr V/33/2015 Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17 marca 2015r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych nad jeziorem Wulpińskim w obrębie Unieszewo, gmina Gietrzwałd (skarga wpłynęła do tutejszego urzędu 05.05.2015r.).

Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 17.03.2015r.

- w części dotyczącej § 5 pkt 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania „przy czym przez powierzchnię całkowitą zabudowy należy rozumieć łączną powierzchnię zabudowy wszystkich budynków na działce budowlanej”

- §7 ust. 3 pkt 1) i pkt 2) uchwały

- §7 uchwały – w zakresie ujętych w tabeli ustaleń dotyczących terenów Upk.01, Upk.02, Upw.01.

W ocenie Strony przeciwnej skarga Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie zasługuje
na uwzględnienie z podanych poniżej względów.


Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 w planie określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Problem polegam na tym, że użyte w ustawie pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy jest niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Bez dodatkowego wyjaśnienia powoduje problemy interpretacyjne na etapie projektowania budynków i ustalania pozwolenia na budowę. Świadczy o tym chociażby powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Brak doprecyzowania w ustaleniach planu o jaką powierzchnię chodzi, czy o sumę powierzchni wszystkich kondygnacji, czy tylko sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych, a być może tylko sumę powierzchni kondygnacji naziemnych (czyli powierzchnię zabudowy) prowadzi do niepotrzebnych komplikacji w trakcie realizacji planu.

Wydaje się, że jest to problem semantyczny wynikający z braku możliwości odczytania znaczenia sformułowania powierzchni całkowitej zabudowy występującego w dopełniaczu. Trudno dzisiaj rozstrzygnąć czy używając tego pojęcia w mianowniku byłaby to powierzchnia całkowita zabudowy, czy powierzchnia całkowitej zabudowy. Rozstrzygnięcie znaczenie tych pojęć możliwe i zasadne jest na gruncie teorii urbanistyki.

Zarówno u Wejcherta, jak i u Chmielewskiego znajdujemy pojęcia intensywności zabudowy, ale nie są one interpretowane jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. W teorii urbanistyki przyjęto, że intensywność to stosunek powierzchni całkowitej budynku (budynków) do powierzchni kwartału (terenu). Zdecydowanie należy w tym miejscu podkreślić, że chodziło o powierzchnię całkowitą budynku rozumianą jako sumę powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. W kontekście tych rozważań użycie pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy należy uznać za nieprawidłowe.

Również Polska norma PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie
i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych
określa takie pojęcia jak powierzchnia całkowita kondygnacji, powierzchnia całkowita budynku i powierzchnia zabudowy, którą definiuje jako powierzchnię rzutu zewnętrznych obrysów budynku na teren. Tutaj również należy podkreślić, że pojęcie powierzchnia całkowita odnosi się do budynku, a nie do zabudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że użyte w ustawie pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy jest niejednoznaczne i może powodować problemy na etapie realizacji planu (proces projektowania). Ponieważ ustalenia planu miejscowego muszą w sposób jednoznaczny określać warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu, konieczne jest wyjaśnienie tego pojęcia w słowniczku planu. Sytuacja jest o tyle ważna i skomplikowana, że do roku 2010, a więc do momentu wejścia w życie zmian w ustawie o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym stosowano wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od roku 2010 nastąpił chaos
w formułowaniu ustaleń planu wynikający z niejednoznaczności sformułowania powierzchnia całkowitej zabudowy. Tymczasem rozwiązania dotychczasowe były wystarczające. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu użyty razem z parametrami określającymi wysokość zabudowy
i powierzchnię terenu biologicznie czynnego w sposób jednoznaczny ustalał warunki zabudowy na działce. Rozważając te kwestie należy również wziąć pod uwagę proponowaną przez rząd kolejną zmianę ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której powierzchnię całkowitej zabudowy rozumie się łączną powierzchnię kondygnacji naziemnych (naziemnych nie nadziemnych), co oznacza powrót do pojęcia powierzchni zabudowy określonej w polskiej normie przywołanej powyżej.


W odniesieniu do punktu 2 skargi zdaniem Strony przeciwnej zarzut Wojewody Warmińsko-Mazurskiego dotyczący stwierdzenia nieważności zapisów § 7 ust. 3 pkt 1) i pkt 2) uchwały jest całkowicie niezrozumiały i bezpodstawny. W trakcie procedury opracowywania zmiany planu na podstawie złożonego wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie z dnia 22 maja 2012 r. (wniosek zamieszczony w dokumentacji prac planistycznych) na rysunku zmiany planu zostało wniesione stanowisko archeologiczne ujęte w systemie AZP oraz wprowadzono w ustaleniach planu dwa w/w punkty.

Punkt pierwszy w § 7 ust. 3 informuje o występowaniu w granicach zmiany planu stanowiska archeologicznego i określa szczegółowo jego lokalizację, tzn.: "na terenie planu zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne ujęte w systemie AZP oznaczone na rysunku planu – zlokalizowane na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Upk.02 (obręb: Unieszewo, miejscowość: Barwiny, działka nr 1/7) objęte ochroną konserwatorską na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", a także przedstawia szczegółowe dane w zakresie genezy i chronologii samego stanowiska zgodnie z danymi znajdującymi się
w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Olsztynie.

Natomiast w punkcie drugim zawarto zapis mówiący, że: "w odniesieniu do obszaru stanowiska archeologicznego ujętego w systemie AZP w przypadku realizowania inwestycji na obszarze stanowiska archeologicznego prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, na które należy uzyskać pozwolenie odpowiedniego organu przewidzianego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie)".

W celu spełnienia wymogu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej", wprowadzono analizowane powyżej ustalenia planu spełniając tym samym nie tylko wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale również ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Analizowane powyżej zapisy całkowicie respektują wymogi art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.), który jednoznacznie stanowi,
że: "
Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: zabytki archeologiczne będące, w szczególności: pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa", co w analizowanym przypadku ma stu procentowe zastosowanie, gdyż dotyczy "śladu osadnictwa" z epoki "neolitu".

Ponadto art. 31 ust. 1a pkt 2 w/w ustawy stawia określone warunki i ograniczenia mówiąc, że: "Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków", natomiast ust. 2 w/w artykułu stanowi, że: "Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych,
o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny
".

Zakwestionowany przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego § 7 ust. 3 uchwały Rady Gminy Gietrzwałd zarówno w punkcie 1 jak i w punkcie 2 jest w całości zgodny z zapisami ustaw o ochronie zabytków
i opiece nad zabytkami i w żaden sposób nie wykracza poza zapisy ustawy, co potwierdza powyższa analiza, więc całkowicie niezrozumiałą jest skarga Wojewody wnosząca o uchylenie powyższego paragrafu.


Przechodząc do ostatniego z zarzutów podać należy, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem Upk.01 i Upk.02 jako tereny publicznych plaż i kąpielisk stanowiące dostęp do wód publicznych oraz oznaczony symbolem Upw.01 jako tereny publicznych przystani wodnych stanowiące dostęp do wód publicznych nie są typowymi działkami budowlanymi, dla których możliwe jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy. Zgodnie z ustaleniami planu dla terenów Upk.01 i Upk.02 wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego powinien wynosić 95%, a dla terenu Upw.01 powinien wynosić 90%. Zatem w pierwszym przypadku 95%,
a w drugim przypadku 90% terenu pozostanie w dotychczasowym sposobie użytkowania – zgodnie z ewidencją gruntów i budynków jako tereny pastwisk oznaczone symbolem PsV. Na pozostałej części ustalenia planu jedynie dopuszczają lokalizację parterowych obiektów o konstrukcji drewnianej związanych wyłącznie
z funkcjonowaniem publicznej przystani wodnej w przypadku terenu Upw.01 i podobnych obiektów związanych wyłącznie z funkcjonowaniem plaż i kąpielisk w przypadku terenów Upk.01 i Upk.02. Oznacza to,
że w przeważającej części (ponad 90%) działki nie zostaną wyłączona z dotychczasowego użytkowania rolniczego (plaża trawiasta), a jedynie w pozostałej części dopuszczona zostanie zabudowa oraz inne zagospodarowanie terenu. Zachodzi zatem sytuacja, w której niemożliwe jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż zgodnie z przepisami art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskaźnik taki ustala się w odniesieniu do działki budowlanej. Ponieważ zarówno tereny plaży, jak i tereny przystani publicznej nie są działkami budowlanymi ustalenie takiego wskaźnika nie było możliwe,
a właściwie z urbanistycznego punktu widzenia nie było wskazane. Ograniczenie wielkości zabudowy
na każdym z terenów jest wystarczające poprzez określenie minimalnej powierzchni terenów biologicznie czynnych – całe zagospodarowanie terenu musi się zmieścić na pozostałej części.

Pozostałe ustalenia dotyczące możliwości realizacji zabudowy na przedmiotowych terenach dotyczą ograniczenia wysokości zabudowy. Do określenia wysokości budynku użyto pojęcia „parterowy” poprzez analogię do stosowanych w przepisach prawa budowlanego pojęć „parterowego budynku gospodarczego”
i „parterowego budynku rekreacji indywidualnej”, przy czym to ostatnie pojęcie wejdzie w życie 28 czerwca 2015 r. Dodatkowo jako otwartą pozostawiono sprawę geometrii dachu. Intencją planu było pozostawienie ostatecznej decyzji architektowi projektującemu budynki i całe zagospodarowanie terenów. Tylko architekt,
z całym swoim doświadczeniem warsztatowym i poczuciem estetyki jest w stanie zaproponować optymalne rozwiązanie w tak specyficznym terenie, jakimi są tereny plaż publicznych i przystani publicznych. Rozstrzyganie na etapie planu miejscowego o architekturze budynków w sytuacji gdy w sąsiedztwie nie jest zlokalizowana zabudowa, na podstawie której można ustalić geometrię dachu jest przedwczesne. Zatem nie ma konieczności wpisywania do ustaleń planu, że geometrii dachów się nie ustala lub że geometria dachu jest dowolna. Przy obecnych ustaleniach ani projektant, ani organ wydający pozwolenie na budowę nie powinien mieć problemów ze stwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu.

Podsumowując, warto podkreślić, że wśród walorów dobrego planu Kotarbiński wymienia takie cechy, jak: operatywność, kompletność i racjonalność. Przy obecnych ustaleniach przedmiotowy plan jest operatywny, bo możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodne z planem zagospodarowanie terenu. Plan jest kompletny, bo zawiera wszystkie niezbędne do projektowania wytyczne, operując powszechnie zrozumiałymi pojęciami. Jest racjonalny, gdyż nie wchodząc zbytnio w szczegóły daje wolną rękę architektowi w zakresie kształtowania zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt, że jest to przestrzeń publiczna stanowiąca własność gminy, należy spodziewać się ciekawych rozwiązań z architektonicznego i urbanistycznego punktu widzenia.